La sentenza in oggetto trae spunto da un avviso pubblico, bandito dal Ministero dell’Economia e delle Finanze, per il conferimento di incarichi di consulenza professionale altamente qualificati, da prestarsi a titolo gratuito.
I ricorrenti Ordini degli Avvocati di Roma e di Napoli hanno impugnato tale avviso pubblico ritenendolo in contrasto con le norme in materia di equo compenso, che dovrebbero garantire che gli avvocati siano retribuiti dalle Pubbliche amministrazioni in misura adeguata all’importanza dell’attività svolta.
Inoltre, secondo gli Ordini ricorrenti, lo stesso avviso sarebbe in contrasto con le norme che disciplinano i contratti pubblici, che presupporrebbero la onerosità degli appalti pubblici di servizi, nonché con i principi di efficienza, imparzialità e buon andamento della Pubblica Amministrazione, essendo l’avviso non sufficientemente motivato.
Il Consiglio di Stato ha ritenuto fondato soltanto l’ultimo dei tre motivi di censura formulati.
In particolare, ha escluso che nella specie possano applicarsi le norme in tema di equo compenso giacché queste troverebbero applicazione solamente quando un compenso sia effettivamente previsto, mentre non escludono la possibilità di fornire la prestazione professionale a titolo gratuito.
Secondo i Giudici, la normativa sull’equo compenso (e in particolare l’art. 13 bis L. 247/2012), ancorché sia volta a tutelare la congruità dello stesso a garanzia anche dei più giovani che si affacciano sul mercato del lavoro, sta a significare soltanto che, laddove il compenso sia previsto, lo stesso debba necessariamente essere equo, mentre non può ricavarsi dalla disposizione l’ulteriore corollario che lo stesso debba essere sempre previsto, non potendo di per sé ritenersi illegittima l’attività gratuita.
E ciò anche perché, secondo il Consiglio di Stato, il professionista che aderisce a un invito a prestare attività gratuita – avendone la volontà, il tempo, il modo e la possibilità (oltre alla capacità professionale) – aspira comunque a ottenere “una sicura gratificazione e soddisfazione personale per avere apportato il proprio personale, fattivo e utile contributo alla “cosa pubblica””.
Né, secondo il Consiglio di Stato, l’attività oggetto dell’avviso pubblico in questione può configurarsi quale servizio legale sopposto alla disciplina dei contratti pubblici di appalto, servizi e forniture, giacché non si tratta di una consulenza continuativa o periodica, ma di un incarico conferito ad hoc.
Risulta invece fondato, secondo il Giudice di appello, il profilo di ricorso che censura la violazione delle regole che presiedono all’imparzialità dell’azione amministrativa, sia sotto l’aspetto della formazione dell’elenco da cui attingere per i futuri affidamenti di incarichi, sia in relazione ai criteri da applicare di volta in volta per attribuire specificamente gli incarichi ai professionisti.
Secondo il Consiglio di Stato, infatti, se è vero che nel quadro costituzionale ed eurounitario vigente la prestazione lavorativa a titolo gratuito è lecita e possibile e che il ‘ritorno’ per chi la presta può consistere anche in un vantaggio indiretto (arricchimento curriculare, fama, prestigio, pubblicità), la funzione amministrativa, da svolgere nel rispetto dei principi costituzionali di imparzialità e buon andamento, non può non incentrare la sua concreta azione sui cardini della prevedibilità, certezza, adeguatezza, conoscibilità, oggettività ed imparzialità dei criteri di formazione dell’elenco al quale attingere e di affidamento degli incarichi.
In sintesi, quindi, sono da considerarsi legittimi i bandi delle Pubbliche Amministrazioni che prevedano attività professionale gratuita, purché siano rispettati i principi di imparzialità e buon andamento e dunque siano determinati in maniera chiara, prevedibile e oggettiva i criteri di formazione dell’elenco dei professionisti e di affidamento degli incarichi secondo il principio della rotazione.
A cura di Giovanni Taddei Elmi